谁的“公共利益”：人民煤矿之殇

垄茶高速从人民煤矿矿区穿过。（南方周末记者翟星理|摄）

汪尤香的生活困在了2009年：一条“突如其来”的高速公路，让她陷入一场长达16年的维权漩涡。

那一年，垄茶高速（泉州至南宁高速公路界化垄至茶陵段）修到了汪尤香承包的煤矿矿区，东西走向的道路将整个矿区一分为二，经营状况良好的煤矿暂时停产。

她认为只要避开高速公路，重新开掘巷道，就一定能找到新的大煤层。这一找就是13年，直到2022年煤矿彻底关停，也没有找到。

路已通车十多年，各方对如何处理因煤矿停产造成的损失，一直难以达成一致意见。

协商阶段，评估公司鉴定汪尤香的实际损失为9400余万元，高速公路建设方不认可，并设法与汪尤香承包的人民煤矿签订了一份总包干3400万元的补偿协议，但也没有兑现。

诉至法院后，一审法院组织重新评估，判建设方赔偿10079.27万元及利息损失1354.33万元。被告上诉后，湖南高院将案件发回重审，重审一审认定建设方是为了公共利益，不应当承担侵权赔偿责任，改判补偿233万余元。

人民煤矿是湖南省株洲市茶陵县最大的县属国有煤炭企业，横穿而过的垄茶高速是国家重点工程，处理此事的县政府被“夹”在中间，左右为难。

在这个三方博弈的个案中，当高速公路项目代表的公共利益与承包人的巨额经济利益碰撞，受到多方压力的地方政府最终站在了“公共利益”一方，而茶陵县曾经引以为傲的明星企业不久也“死”了。

停产

茶陵县位于湘赣两省交界处，距离省会长沙约230公里，距离江西省萍乡市约120公里。

无论从县城城区规模、人口数量还是经济水平来说，茶陵在湖南省内都不算显眼。但是，那里蕴藏着丰富的矿产资源。

根据茶陵县政府官网信息，茶陵矿产资源丰富，已查明矿产地103处，矿（化）点60处，已发现的矿种有26种。其中，煤、铁、钨、锡、铅锌及非金属矿产中的石灰岩、花岗岩、硅石等为优势矿产，铌钽矿储量为亚洲第二，全国第一。

现年72岁的汪尤香是茶陵县潞水镇人，系当地知名的女企业家，曾任茶陵县工商联副主席、茶陵县政协委员、株洲市人大代表。

潞水镇是茶陵县的煤炭之乡，村办煤矿的传统可以追溯到新中国成立初期。1989年开始，汪尤香承包了潞水镇首团村的首团煤矿，由此进入煤矿行业。

汪尤香告诉南方周末记者，因经营管理有方，她在茶陵县煤矿行业闯出一些名堂，也因此，在茶陵县最大的县属国有煤炭企业人民煤矿无力继续运营时，“当时的县领导邀请我去搞茶陵煤矿，想办法赶紧给工人发工资。”

2000年，汪尤香承包了茶陵县人民煤矿，接手后立即进行改革，当年就实现利税100余万元，成为茶陵县纳税大户。

2007年至2009年间，根据茶陵县的要求，人民煤矿对当地的红旗煤矿、东风煤矿、湘东煤矿、晓塘煤矿等进行资源整合。

但汪尤香投入大量资金进行的资源整合工作还没结束，一条高速公路的修建改变了她和人民煤矿的命运。

2009年3月10日，汪尤香作为人民煤矿的代表，与垄茶高速建设方湖南省高速公路建设开发总公司（后更名为湖南省高速公路集团有限公司，下称“湖南高速公司”）签订《界化垄（湘赣界）至茶陵段路线的走向协议》（下称“走向协议”）。

双方约定，湖南高速公司负责建设的垄茶高速公路经过人民煤矿的采矿区域，“如有影响，高速公司需与人民煤矿再另行签订补偿补充协议，现经双方协商，人民煤矿同意该高速公路在其采矿权范围内通过。”

“签这个协议的时候，湖南高速公司并没有说明道路选址的具体位置。”汪尤香说，从商业角度她不愿意签前景不明的协议，“但是县里做我的工作，说这是国家重点工程，让我先支持。”

南方周末记者就此求证。茶陵县委宣传部工作人员回复南方周末记者称，经联系时任茶陵县相关领导干部，无人愿意接受采访。

2009年11月3日，垄茶高速开工建设。汪尤香事后才知道开工的消息。开工前，湖南高速公司未对人民煤矿进行补偿。

高速公路将人民煤矿矿区一分为二，直接压覆的面积约一平方公里，压覆矿产资源22.14万吨，被压覆及受压覆影响的巷道总长度长达12875米。

虽然高速公路只是穿插而过，但人民煤矿整个矿区都无法继续开采，因为该矿原有巷道为南北走向，而高速公路为东西走向，根据规定，煤矿主井巷道不能从高速公路底通过。

开工时，在人民煤矿未搬离设备的情况下，政府部门就封闭了部分巷道，设备也血本无归，人民煤矿只能暂时停产。

评估公司突然退出

汪尤香踏上漫长的维权之旅，多个政府部门也先后介入协调。

2012年6月，湖南省重点建设办公室（下称“重点办”）介入，协调双方之间的赔偿事宜。同年6月14日，重点办组织了湖南高速公司、人民煤矿以及湖南省国土资源厅、交通运输厅、株洲市及茶陵县相关政府部门参与的协调会。

据该次会议纪要，会议确定，按照国家政策确定压覆煤炭资源补偿价款，垄茶高速压覆人民煤矿是征收补偿的个案，协商补偿必须遵循现行法律法规。

该次会议还议定，以评估的方式确定对受影响的资产补偿。由成立的工作组出面，随机选取湖南省内具备矿产资源、资产评估经验和资质的评估单位，对人民煤矿在压覆范围内受影响的资产进行评估。

在此会议精神下，2012年底，受人民煤矿、湖南高速子公司湖南垄茶高速公路建设开发有限公司（项目建设主体，下称“垄茶公司”）及茶陵县泉南高速建设协调服务领导小组办公室（下称“茶陵县协调办”）等单位的委托，湖南恒基资产评估有限公司、湖南金伯利矿业有限公司，分别对人民煤矿的相关损失作出结论。

两家机构的鉴定报告显示，截至评估基准日2010年4月30日，垄茶高速压覆人民煤矿压覆范围内损失合计为9435.87万元。

但不知出于何种原因，垄茶公司不予认可。因垄茶公司已于项目结束后注销，2025年4月9日、4月21日，南方周末记者在现场以及通过电话联系，均未能与湖南高速公路集团具体业务部门进行有效沟通。

2013年6月27日，株洲市高速公路建设指挥部召开了一次协调会议。会议纪要显示，“垄茶高速公路建设作为国家重点工程，各方一定要服从大局。”

在各方的运作之下，协商一事仍无明显进展。

但是，评估公司却突然宣布退出评估工作。

在2013年10月18日发送给湖南省注册评估师协会的一份书面汇报材料中，湖南恒基资产评估有限公司解释了退出的原因：由于垄茶高速违反先补偿后压覆的原则，且不敢与当事两矿面对面协商谈判，“而现在打着维护国有资产的名义滥用公共资源，指责我司、指责其他评估机构、指责茶陵县协调办、指责株洲市协调办”。

7天之后，该评估公司又向茶陵县协调办、垄茶公司、人民煤矿函告中止服务，“此次评估业务受到有关部门的干预，我司已无法独立执业”。

湖南恒基资产评估有限公司还受到哪些部门的干预？南方周末记者联系该公司，其拒绝接受采访。

2025年4月7日，汪尤香在家整理与人民煤矿有关的资料。（南方周末记者翟星理|摄）

不履行补偿协议

2014年底，汪尤香将湖南省高速公司诉至株洲市中级人民法院。

根据汪尤香的说法，自高速公路开工建设，她一直在通过民间借贷的方式筹措资金，用于人民煤矿开掘新的巷道，“新巷道是避开高速公路了，但是一直没有找到煤。”

她解释说，人民煤矿的勘探图纸形成于上世纪八九十年代，囿于技术条件，图纸不太精准，一直到后来人民煤矿关停，她都没有找到新的大煤层，“没有煤，我就没有钱还债。”

官司还没开庭。但在经济压力、茶陵县方面的压力双重作用之下，2015年1月23日，汪尤香委托协调办全权负责补偿事宜。

按汪尤香所述，当时临近农历春节，人民煤矿欠薪日久，工人堵路维权，给地方政府和垄茶高速项目方都造成很大压力，她本人也被讨薪工人殴伤住院。

汪尤香说，在这一背景下，时任茶陵县一位副县长主持茶陵县协调办的工作，这位副县长让汪尤香交出人民煤矿的公章，“说要给我解决职工工资的问题。”

南方周末记者拨通这位时任副县长的电话，其拒绝接受采访。

根据案件材料，茶陵县协调办安排工作人员刘东芽拿着人民煤矿的公章具体经办协调事宜。刘东芽直接介入赔偿事宜后，茶陵县协调办与湖南高速公司的沟通进展迅速。

据2015年1月29日湖南省重点办的会议纪要，经县指挥部与垄茶公司协商，双方同意人民煤矿压覆补偿款包干总金额为3400万元（含垄茶公司已付的款项）。这与评估公司鉴定的损失9435.87万元，相距甚远。

2015年2月17日，垄茶公司与茶陵县协调办签订《垄茶高速公路压覆人民煤矿补偿协议书》（下称“《补偿协议书》”）。双方约定，垄茶公司一次性补偿人民煤矿压覆补偿款3400万元（含已支付的21663569元），并约定支付期限在2015年2月25日下午3点之前。

汪尤香称，她对此毫不知情，且完全不同意。

刘冬芽的两个手机号码均无人接听。

那么，这份汪尤香声称毫不知情的补偿协议，到底是如何签订的？

茶陵县协调办后来在提交至法院的一份《情况说明》中对此进行了详细解释。

根据《情况说明》，茶陵县协调办于2010年9月份开始介入人民煤矿与垄茶公司关于泉南高速公路垄茶段压覆补偿问题的协调,由于双方对补偿金额差异过大,“垄茶公司始终不同意，也多次到省政府、省纪委、省优化办、省重点办等单位告状。我办想尽了各种办法协调几十次未果,为此省、市相关领导要求我县委、县政府、县协调办尽快解决。”

在2015年1月29日湖南省重点办会议召开后，茶陵县协调办按照上级领导要求，为顾全大局，维护社会稳定,尽快解决矛盾，再次做人民煤矿的工作，要求其服从湖南省优化办专题会议的统筹安排和协调,把公章交与茶陵县协调办。

该办于2015年2月17日赶到湖南省高速公路管理局，与垄茶公司签订了《补偿协议书》。

“我办知道人民煤矿一定不会接受协议中确定的补偿金额，但签订此协议的目的就是为了尽快平息事态，落实会议精神和上级领导的安排。所以，协议内容及协议签订过程，我办当时均未告知人民煤矿,准备待垄茶公司履约后再找人民煤矿做内部协调。”前述《情况说明》写道。

2015年2月26日，在约定付款日到期的次日，茶陵县协调办向垄茶公司发函称，两日内不支付则终止履行协议。

但垄茶公司仍未付款。汪尤香的一位申诉代理人告诉南方周末记者，按照湖南高速公司后来对法庭的说法，未付款的原因是人民煤矿的外债太多，多家法院已向其发出协助执行通知书，要求协助执行的款项远远大于其应支付的款项。

该代理人表示，协议签订前，湖南高速公司及垄茶公司对汪尤香债务问题早已知情，仍签署了前述《补偿协议书》，且该协议书约定付款至茶陵县协调办，而非汪尤香，因此湖南高速公司的说法并不能成立。

赔偿改补偿，相差1亿元

经过多年审理，株洲中级人民法院于2019年8月15日，作出一审判决，认为本案系财产损害赔偿责任纠纷。法院重新委托评估机构对人民煤矿的各项损失进行评估，评估报告为总损失金额15200万元。

株洲中院判决，扣除前期支付的部分款项后，湖南高速公司赔偿人民煤矿压覆损失10079.27万元及利息损失1354.33万元。

湖南高速公司上诉至湖南省高级人民法院。2020年11月20日，湖南高院撤销一审判决，将该案发回重审。

原审一审认为湖南高速的行为系侵权行为，但重审一审认为湖南高速的行为不是侵权行为，而是为了公共利益经国家批准的合法建设行为，不应当承担侵权赔偿责任。

2021年11月4日，在经过将近一年的审理后，株洲中院改判湖南高速公司支付人民煤矿补偿款233.64万元。

相比于金额的巨大变化，重审一审与原审一审相比，对于案件性质认定的改变更值得关注。

西南政法大学行政法学院副教授杨尚东对南方周末记者分析，原审法院认定高速公路公司构成侵权，遵循的是“侵权—赔偿”逻辑，法理依据是民法中的物权保护和过错责任原则。重审改判遵循的是“侵权—公共利益抗辩”逻辑，法理依据是宪法中的公共利益原则，即国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用。

杨尚东说，本案中地方政府协调签订补偿协议的行为本质上是柔性的行政调解行为，由于目前法律针对行政调解的程序设计整体上是缺失的，因此该类行为较少涉及程序违法的问题，“不过，地方政府在未保障相对人知情权的前提下代为签订补偿协议，无疑不符合程序正当的基本要求。”

北京大学法学院教授赵宏在接受南方周末记者采访时表示，采矿许可证属于行政许可，根据最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定的精神，矿产资源的行政区一般按照实际投入的损失确定补偿数额，但这种补偿的范围和补偿的标准迄今在法律上还没有统一规定和统一标准，这就给当事人索要补偿带来很大困难。

也因为法律并无统一规定，所以补偿金额的确定很多时候就通过评估机构进行评估来确定，也可由双方当事人协商解决，“但应尽量弥补当事人的实际损失。”赵宏说。

重审一审判决书还显示，株洲中院还认定，虽然湖南高速未如期履约，但双方于2015年2月17日签订的总金额为3400万元的《补偿协议书》仍然合法有效。基于此，“原审一审过程中所作的各种鉴定缺乏必要性，其所作鉴定意见不能作为认定本案基本事实的依据。”

这意味着，那份评估总损失1.52亿元的报告就此作废。

汪尤香不服，上诉至湖南高院。2022年6月1日，湖南高院作出二审裁定，维持原判。人民煤矿在经历了十多年的维权后，一切回到原点。

不过，湖南高院作出二审裁定之前，茶陵县就于2022年1月6日宣布关停人民煤矿，关停原因是湖南省对于部分小煤矿关停的规定和人民煤矿升级改造的遗留问题。

汪尤香的“战争”还没有结束。2025年2月28日，汪尤香向最高人民检察院提交民事监督申请书，请求最高检对该案予以审查监督，提出抗诉。

自从人民煤矿关停后，汪尤香从煤矿办公室拉回家十几个铁皮文件柜，放在家里的阁楼。这座老宅是上世纪九十年代她生意最好的时候修建的一幢三层半的小楼，最上面的半层一些地方层高不到一米八，只能低着头过。这处原本放置杂物的地方，成了茶陵县人民煤矿“博物馆”。

茶陵县对关停人民煤矿一事似乎也“耿耿于怀”。茶陵县人民政府官网曾发布文章，回顾人民煤矿发展史及其对茶陵经济作出的历史贡献，文章标题为《再也不见，人民煤矿！》。吊诡的是，此文后来又被删除。

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 吕霭璐

责编 钱昊平